近年来，在我国快速城市化过程中，伴随着城市规模的不断扩张，相关征地拆迁工作也在如火如荼的展开。而由于政府征地部门对于不同征地补偿类目概念之间的混淆，导致征地拆迁所引发的补偿纠纷大量增加，致使被征地单位和个人权益遭受极大影响。本文依据征地拆迁所涉法律法规，结合办理该案过程中的实务经验，对征地拆迁中补偿项目与权属关系进行了一些梳理，以供探讨。

一、案情摘要

上世纪九十年代，A公司经申请取得某市一地块国有划拨土地使用权从事农牧业生产，并修建养殖加工厂及附着物配套设施。后因城市建设需要，该市政府决定无偿收回A公司名下国有划拨土地使用权并对地上附着物及青苗损失给予补偿。有基于此，该市征地办与A公司经协商于2015年签订《补偿协议》并约定土地清理补偿款。协议签订后，A公司已依约履行全部合同义务，该市征地办也已支付部分补偿款。

后案外人B公司（国有企业）知悉该土地清理补偿事宜后，主张其为案涉国有土地使用权人，并多次向法院起诉请求A公司将案涉国有土地使用权以及土地清理补偿款等利益转让至B公司名下，但均未获得法院生效裁判支持。然而该市征地办以A、B两公司土地权属纠纷涉及国有资产流失为由拒绝继续履行《补偿协议》并支付剩余补偿款。故B公司向管辖法院提起行政诉讼，请求该市征地办继续支付剩余土地清理补偿款。

二、观点分析

（一）在征地拆迁补偿项目中，地上附着物及青苗补偿费与土地补偿费存在本质区别，行政主体应明确征地拆迁补偿项目之间的权属划分，不能一概视为“土地补偿费”

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款，“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用”；《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第三款,“征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项”之规定。可知征地补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费、其他补偿费等补偿项目，且各具体补偿项目之间系平行并列、互不隶属的关系。

具体而言，①土地补偿费是因国家征用土地而对土地所有者对于土地本身的投入和收益造成损失的补偿，补偿对象是土地所有权人或使用权人；②安置补助费是国家建设征用农民集体土地后，为了解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费用；③地上附着物补偿费是对被征用土地上的各种地上建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、管线、水渠等的拆迁和恢复费以及被征用土地上林木的补偿或者砍伐费等，补偿对象是地上附着物所有权人；④青苗补偿费是指征用土地时，对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等造成损失所给予的一次性经济补偿费用，补偿对象是青苗实际投入人；⑤其他补偿费是指除土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置补助费以外的其他补偿费用，即因征用土地给被征用土地单位和个人造成的其他方面损失而支付的费用，如水利设施恢复费、误工费、搬迁费、基础设施恢复费等。

综上分析，若征地补偿协议中补偿项目不包括土地补偿费类目，协议约定的给付款项不涉及对土地出让金或收回土地的补偿款，则无需对土地所有权人或使用权人进行补偿。而补偿项目中的青苗及地上附着物补偿费仅涉及清理地上青苗及房屋设备等附着物所造成的损失进行补偿，而与土地权属、土地性质没有必然关系，并不涉及土地权属纠纷。

（二）若案外人并非征地补偿项目实际权利人，行政相对人与该案外人之间所涉土地权属纠纷与行政主体依法履行征地补偿协议并不相关

根据《珠海经济特区土地管理条例》第十九条第二款，“市自然资源主管部门应当直接向被征收土地的农村集体经济组织支付土地补偿费、安置补助费，直接向青苗和地上附着物所有权人支付征地青苗及地上附着物补偿费”之规定，征地补偿协议所涉补偿款应归属于补偿项目所有权人或实际投入人。

而如果案外第三人既非征地补偿项目所有权人或实际投入人，也非征地补偿协议的合同相对方，则无权主张土地清理补偿款。此时，行政主体以行政相对人与该案外第三人之间的国有土地权属纠纷涉及国有资产为由，拒绝继续履行征地补偿协议的行为既无事实和法律依据，也已构成程序违法，违反诚实信用原则和信赖利益保护原则。行政机关的行政行为具有确定力、公定力和执行力，非因法定事由并经法定程序变更或者撤销前，行政行为一经作出必须履行。

综上所述，在征地拆迁过程中，政府征地部门应当严格厘清征地补偿款的项目和款项性质，不能笼统的一概视为“土地补偿”。在征地拆迁所涉补偿项目中，仅土地补偿费与所征用土地性质和权属相关，地上附着物及青苗补偿费、安置补助费、其他补偿费等补偿项目则不涉及对征用土地本身损失的补偿。若征地拆迁所涉土地清理补偿款并不涉及土地补偿费，无论所征用土地所有权人为国家或集体经济组织、土地使用权人为单位或个人，该补偿款均与土地性质、土地权属无关。

同时，政府征地部门作为征地补偿协议相对方，如果不能厘清各征地补偿项目之间的边界，而是将所有补偿款概括性地视为土地补偿费，致使被征单位和个人无法及时足额获得应有的补偿，将会严重影响相关企业的正常生产经营，并给征地所涉职工及农户的家庭生活带来沉重负担，这既不利于法治政府建设，也会给社会稳定发展带来重大隐患。